共有人依土地法第34條之1第1項規定處分共有土地之全部時，如所採取之方式，造成他共有人不能享有優先承購權，無法兼顧其權益時，應為合憲性解釋予以排除之。
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裁判字號：最高行政法院 110 年上字第 370 號判決最 高 行 政 法 院 判 決
110年度上字第370號
上 訴 人 林文華
方世樑
共 同
訴訟代理人 汪紹銘 律師
被 上訴 人 苗栗縣竹南地政事務所
代 表 人 范揚鴻
訴訟代理人 徐文星
黃潔如
參 加 人 方信淳
駱秀針
陳品竹
陳正德
方英明
方東三
駱俊榮
鄭雲心
陳采廷
陳宛彤
上列當事人間所有權登記事件，上訴人對於中華民國110年4月8日臺中高等行政法院109年度訴字第282號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文
上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、被上訴人之代表人原為賴偉君，嗣變更為范揚鴻，茲據新任
代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合。
二、本件事實經過：上訴人林文華以其所有坐落在苗栗縣三灣鄉大河底段572地號土地（下稱大河底段572地號土地）與上訴人方世樑及其他人共有坐落在苗栗縣竹南鎮新山佳段23地號土地（重測前山佳段22地號，下稱新山佳段23地號土地）約定交換移轉所有權(下稱系爭土地互易契約)，並由訴外人方靜代理雙方於民國109年1月31日向被上訴人申請移轉登記(下稱系爭申請)，惟因新山佳段23地號土地係屬共有狀態，被上訴人對於共有人得否以交換為原因而依據土地法第34條之1規定辦理移轉登記，認有法律適用及實際執行面之疑義而申請內政部釋疑，嗣後被上訴人依據內政部109年8月6日台內地字第1090129832號函釋(下稱109年8月6日函釋)意旨，認本案無土地法第34條之1第1項規定之適用，且新山佳段23地號土地不同意交換之共有人陳采廷等人於109年5月26日對登記之法律關係表示爭執，遂依土地登記規則第57條第1項第2款及第3款規定以109年8月17日新登駁字第99號駁回通知書（下稱原處分）駁回系爭申請。上訴人不服，提起訴願經決定駁回後，提起行政訴訟，並聲明：1.訴願決定及原處分均撤銷。2.被上訴人對於上訴人系爭申請，應作成准予登記之行政處分。經臺中高等行政法院(下稱原審)以109年度訴字第282號判決（下稱原判決）駁回上訴人之訴，上訴人遂提起本件上訴。
三、上訴人起訴主張、被上訴人於原審之答辯及聲明暨參加人之陳述，均引用原判決所載。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：
(一)內政部109年8月6日函釋，其說明略以「二、按土地法第34條之1（以下簡稱本法條）第1項……其立法意旨係在於兼顧共有人之權益範圍內，排除民法第819條第2項、第828條第3項規定之適用，以便利不動產所有權之交易，解決共有不動產之糾紛，促進共有物之有效利用，增進公共利益。又該項規定強制剝奪不同意處分共有人之應有部分，或使其應有部分受重大限制，自應兼顧不同意共有人之利益，並對之有合理之補償，方能符合憲法財產權保障之要求……。三、次按交換所有權移轉登記……，依據法務部78年3月6日（78）法律字第4170號函示，交換土地或建物而移轉所有權，性質上屬處分行為（物權行為）。惟倘由多數共有人代理少數共有人約定以土地或建物所有權相互交換，其交換位置及條件等決定難謂合理，且本法條於交換未設有優先購買權之衡平機制（本部70年1月26日台內地字第4796號函參照），勢必侵害少數共有人權益，未能符合財產權保障之要求。又於交換所有權移轉登記後，該共有關係仍維持於相互移轉後所取得之共有不動產標的上，亦與本法係為解決共有不動產糾紛之目的未合。故共有人以交換為原因辦理所有權移轉登記自無本法條第1項規定之適用，依民法第819條第2項及第828條第3項規定，應經共有人全體同意。」實係內政部就主管之土地法第34條之1規定所為之解釋性函釋，經核尚無違背母法規定，且上開函釋既屬闡明法規原意而無涉法規變動，應自法規生效之日起有其適用，並無涉中央法規標準法第18條法規變更時從新從優原則或信賴保護原則，被上訴人自得予以適用。
(二)土地法第34條之1執行要點第3點規定：「本法條第1項所定處分，以有償讓與為限，不包括信託行為及共有物分割……」雖未明文將互易（交換）排除適用，惟依舉輕以明重之法理，共有物分割雖係原地分割，然因位置不同恐致其價差極大，應予排除適用土地法第34條之1第1項，至於互易因交換位置及條件等決定更難期其合理，對共有人權益影響更大，其導致之不公平更甚於共有物分割，更應予排除適用。故土地法第34條之1第1項所稱「處分」及土地法第34條之1執行要點第3點所稱「有償讓與」，並不包括互易（交換）。
(三)上訴人所為不符土地法第34條之1之立法精神及憲法第15條之財產權保障，嚴重侵害不同意共有人之權益，且違反誠信原則：
1.系爭土地互易契約所欲交換之2筆土地，其土地分區、位置及價值均顯不相當：
新山佳段23地號土地為都市計畫之道路用地，位於人口稠密、交通便利、商業繁榮的頭份市區，其110年公告現值達新臺幣(下同)516萬餘元，且新山佳段23地號土地及其上建物現由上訴人及其他同意交換共有人占有，並出租予三商行股份有限公司，108年每月租金達34,000元，更可證明該地價值不斐。反之，大河底段572地號土地屬山坡保育地之農牧用地，不但地處人口稀少、交通不便、尚未開發的三灣鄉深山處，根本無路可通至該地，且該土地110年公告現值僅66萬餘元，與新山佳段23地號土地公告現值相差達8倍之多。又上訴人及同意交換共有人等11人，因交換系爭2筆土地而存在交換差額，均以上訴人林文華為受贈人，申報贈與稅，更可證明新山佳段23地號土地之價值明顯高於大河底段572地號土地之價值。然上訴人方世樑及同意交換共有人等11人卻以通知書通知參加人：「系爭2筆土地交換權利價值相同無差額，故無涉及對價或補償」等語，企圖將價值較高之新山佳段23地號土地交換為上訴人林文華所有，顯已嚴重侵害不同意共有人之利益。至上訴人主張新山佳段23地號土地為道路用地，縱政府以公告現值15%價格收購，或依內政部實價登錄附近成交行情，與大河底段572地號附近成交行情差距尚無過大等語，顯與事實不符，並不可採。
2.上訴人係惡意增加共有人達半數以上之方式操作土地法第34條之1：
於104年之前，新山佳段23地號同意交換之11人中，原僅方世樑、黃詩怡等2人為共有人，顯不達全體共有人之半數。上訴人方世樑為使同意之共有人超過半數，蓄意於交換前以贈與、買賣方式移轉部分應有部分予方靜等9人，使同意之共有人超過半數，且同意交換之11位共有人，均為上訴人林文華之親友，渠等所為交換行為明顯係圖利自己，共謀侵奪不同意共有人之利益，非為共有人全體之利益，除已違反民法第148條之誠信原則之外，更係以惡意增加共有人達半數以上之方式操作土地法第34條之1，徒然使共有關係複雜化，顯違反公共利益及土地法第34條之1之立法意旨。若准予交換，則將使交換後之大河底段572地號（原判決誤載為751地號）土地共有人達21人，致複雜的共有關係移轉至大河底段572地號（原判決誤載為751地號）土地，亦顯然違反土地法第34條之1之立法精神。
(四)上訴人林文華對參加人駱秀針等10人提起確認交換契約關係存在等訴訟，業經臺灣苗栗地方法院107年度訴字第251號民事判決，以土地法第34條之1第1項規定之「處分」應不包括互易為由，駁回上訴人林文華之訴，並已確定在案。上訴人林文華應受該確定判決效力拘束，無權請求就新山佳段23地號土地之所有權為移轉登記，參加人駱秀針等人亦無容忍上訴人林文華就新山佳段23地號土地、大河底段572地號土地辦理土地交換移轉所有權登記之義務。
(五)上訴人方世樑等11位同意者與上訴人林文華（原判決誤載為陳文華）依土地法第34條之1訂立系爭土地互易契約，並以109年1月31日南地所資字第6230號登記申請書及109年1月31日頭地資字第6800號登記申請書向被上訴人及苗栗縣頭份地政事務所申辦交換登記。參加人陳采廷等9人（不包括方東三）於109年5月26日提出異議書，而為本案權利關係之人。被上訴人既已知悉上訴人主張之登記原因所涉私法上法律關係，於登記之權利人、義務人或其與申請登記之法律關係有關之權利關係人間有爭執，而涉私權爭執時，依土地登記規則第57條第1項第3款規定辦理，並無違法。至臺灣高等法院臺中分院108年度上字第347號判決，因兩造當事人僅為上訴人林文華(原判決誤載為陳文華)及方世樑等11位同意交換之共有人，並不包含不同意交換之共有人即本件參加人。因此，該判決所稱「兩造對於各負有系爭契約所約定之互易權利義務，並不存在私權之爭議」，其判決效力僅及於判決之當事人即上訴人與同意交換共有人，並不及於不同意交換之共有人即本件參加人。上訴人據該判決主張參加人與上訴人間不具爭執法律關係，被上訴人應依判決意旨辦理移轉登記等語，容屬其主觀之見解，並不可採等語，以原判決駁回。
五、本院查：
(一)憲法第15條規定：「人民之生存權、工作權及財產權，應予保障。」第143條第1項規定：「……人民依法取得之土地所有權，應受法律之保障與限制。」民法第765條規定：「所有人，於法令限制之範圍內，得自由使用、收益、處分其所有物，並排除他人之干涉。」第819條規定：「(第1項)各共有人，得自由處分其應有部分。(第2項)共有物之處分、變更、及設定負擔，應得共有人全體之同意。」依上開規定可知，各共有人得自由處分自己之應有部分，他共有人之應有部分仍然存在，權利不受影響，故法律無不許其自由處分之理；惟共有人之所有權係存在於共有物全部，就共有物之處分、變更及設定負擔，會影響共有人之權益，無論對共有人是否有利，應得共有人全體之同意，俾使保障共有人憲法上所保障之財產權。
(二)土地法第34條之1規定：「(第1項)共有土地或建築改良物，其處分、變更及設定地上權……，應以共有人過半數及其應有部分合計過半數之同意行之。但其應有部分合計逾三分之二者，其人數不予計算。(第2項)共有人依前項規定為處分、變更或設定負擔時，應事先以書面通知他共有人；其不能以書面通知者，應公告之。(第3項)第1項共有人，對於他共有人應得之對價或補償，負連帶清償責任。於為權利變更登記時，並應提出他共有人已為受領或為其提存之證明。其因而取得不動產物權者，應代他共有人申請登記。(第4項)共有人出賣其應有部分時，他共有人得以同一價格共同或單獨優先承購。……」係於64年7月24日增訂公布，立法理由以：「為解決共有不動產之糾紛，促進土地利用，便利地籍管理及稅捐課徵」；司法院釋字第562號解釋復指明以：其立法意旨在於兼顧共有人權益之範圍內，排除民法第819條第2項規定之適用，以便利不動產所有權之交易，解決共有不動產之糾紛，促進共有物之有效利用，增進公共利益。是可知，土地法第34條之1第1項規定以限制少數共有人所有權之方式，以增進公共利益，其適用必須於多數及少數共有人之利益均予兼顧之範圍內，方屬合憲，多數共有人倘已得依土地法上開規定處分其共有物時，其利益固可謂已受保護，然少數人之利益，此際，即必須兼顧，是其首先應獲有同條第2項及第3項之程序上之保障。其次，土地法第34條之1第4項之規定，旨在防止共有土地或建物之細分，以簡化或消除共有關係，減少土地使用增加之成本，俾利共有土地或建物之管理與利用，部分共有人依該條第1項規定，出賣共有土地全部，就各該共有人言，仍為出賣其應有部分，為處分之共有人，除本於自己權利處分其應有部分外，另係基於法律之授權代為處分他共有人之應有部分，並非以此剝奪他共有人依同條第4項規定享有之優先承購權，是共有人依第1項規定出賣共有土地之全部時，他共有人自仍有優先承購之權利(最高法院109年度台上大字第2169號民事大法庭裁定理由參照)。申言之，共有人依土地法第34條之1第1項規定處分共有土地之全部時，如所採取之方式，造成他共有人不能享有優先承購權，無法兼顧其權益時，應為合憲性解釋予以排除之。內政部考量交換土地或建物而移轉所有權，性質上屬處分行為（物權行為），惟倘由多數共有人代理少數共有人約定以土地或建物所有權相互交換，其交換位置及條件等決定難謂合理，且本法條於交換未設有優先購買權之衡平機制，勢必侵害少數共有人權益，未能符合財產權保障之要求；又於交換所有權移轉登記後，該共有關係仍維持於相互移轉後所取得之共有不動產標的上，亦與本法係為解決共有不動產糾紛之目的未合等情，認共有人以交換為原因辦理所有權移轉登記自無土地法第34條之1第1項規定之適用，依民法第819條第2項規定，應經共有人全體同意，爰作成109年8月6日函釋，依前開之說明，即屬合憲性解釋之適例。
(三)土地法第37條規定：「（第1項）土地登記，謂土地及建築改良物之所有權與他項權利之登記。（第2項）土地登記之內容、程序、規費、資料提供、應附文件及異議處理等事項之規則，由中央地政機關定之。」土地登記規則第57條第1項第2款、第3款及第3項規定：「有下列各款情形之一者，登記機關應以書面敘明理由及法令依據，駁回登記之申請：……二、依法不應登記。三、登記之權利人、義務人或其與申請登記之法律關係有關之權利關係人間有爭執。……」、「依第1項第3款駁回者，申請人並得訴請司法機關裁判或以訴訟外紛爭解決機制處理。」是可知，土地登記程序應依土地法及土地登記規則等相關規定辦理，並應對於申請登記內容是否合法為實質之審查，如係援引土地法第34條之1第1項規定，就共有土地之全部與他筆土地為交換所有權移轉登記，依前揭之說明，如未依民法第819條第2項規定取得共有人全體同意，即屬土地登記規則第57條第1項第2款依法不應登記之情形，登記機關即應駁回登記之申請。至同條項第3款所稱「登記之權利人、義務人或其與申請登記之法律關係有關之權利關係人間有爭執者」，則係指登記權利人與登記義務人或關係人間，如有與登記事項有關而涉及私法上權利存否爭議時，因關於人民私權之確定，屬國家司法權範圍，人民發生私權爭執時，應循民事訴訟程序由民事法院確定之，登記機關既非有權為終局認定之司法機關，登記權利人所申請登記之權利是否確屬存在，在未經有權認定機關確認前，尚不明確而言；至於同一申請如已合致同條項第2款依法不應登記之情形，即無上開所謂應循民事訴訟程序由民事法院確定之可言，易言之，登記機關即無須亦不應再援引同條項第3款規定駁回登記申請。
(四)經查，新山佳段23地號土地為上訴人方世樑與參加人及訴外人方靜等所共有，上訴人於109年1月31日向被上訴人為系爭申請，將新山佳段23地號土地與上訴人林文華所有大河底段572地號土地交換移轉所有權，參加人不同意交換，原處分依土地登記規則第57條第1項第2款及第3款規定駁回系爭申請，為原判決依法確定之事實，核與卷內證據資料相符。
依前揭之說明，上訴人方世樑與訴外人方靜等共有人處分新山佳段23地號土地與大河底段572地號土地交換移轉所有權，未依民法第819條第2項經共有人全體同意，屬土地登記規則第57條第1項第2款依法不應登記之情形，則原處分援引該款規定駁回系爭申請，於法有據，原判決駁回上訴人在原審之訴，核無不合。
(五)上訴意旨主張：土地法第34條之1為民法之特別法，且已限制所謂「處分」需考慮負擔行為之有償與否，因此，共有人以互易(交換)土地為原因，申請土地所有權移轉登記，即有土地法第34條之1之適用云云。惟如前述，土地法第34條之1第1項規定以限制少數共有人所有權之方式，以增進公共利益，其適用必須於多數及少數共有人之利益均予兼顧之範圍內，負擔行為如屬無償，固應予以排除，縱為有償，如未能使共有人享有與買賣相同之優先承買權之衡平機制，難期兼顧少數共有人之利益，上訴意旨指摘原判決有不適用法規及不備理由之違背法令，自非可採。又本件原處分駁回系爭申請，贅引土地登記規則第57條第1項第3款為依據，亦如前述，是原判決關於該款規定之論述尚屬不影響判決結果之贅述理由，上訴意旨復執陳詞予以指摘，聲明廢棄，不能認為有理由。
六、綜上所述，原判決以系爭申請有依法應予駁回之情形，認原處分並無違法，訴願決定予以維持，亦無不合，因而駁回上訴人在原審之訴，核其認事用法尚無違誤。上訴意旨指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 112 年 7 月 31 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 陳 國 成
法官 簡 慧 娟
法官 蔡 紹 良
法官 蔡 如 琪
法官 王 碧 芳
以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 112 年 7 月 31 日
書記官 徐 子 嵐 -
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